Internationell utblick
Offentlig upphandling måste vara öppen för alla leverantörer, även de som verkar i andra länder. Det leder till ett behov av att följa det internationella arbetet inom området. Just nu pågår mycket arbete med att se över befintliga internationella standarder som särskilt utvecklats för att stödja ett effektivt upphandlingsarbete.
Den sannolikt största påverkan på framtida arbete med inköp och upphandling i Sverige är de olika kommande regelverk som tas fram inom EU´s klimatsatsning ”Fit-for-55” där flertalet av de olika stora åtgärdsprogrammen särskilt betonar vikten av tillämpning i den offentliga upphandlingen.
Gemensamt arbetssätt och praktiska verktyg
Det har blivit alltmer uppenbart att det behövs både ett gemensamt arbetssätt och praktiska verktyg för att kunna genomföra upphandlingar på ett fossilfritt och cirkulärt sätt för att på sikt kunna nå satta klimatmål i enlighet med internationella åtaganden. Det finns annars en stor risk att olika länder redovisar åtgärder för att minska klimatutsläpp med utgångspunkt från egna beräkningssätt som gjorts på ett annorlunda sätt än andra länders. Med tanke på att många länder har satt upp klimatmål som ska nås och redovisas 2030 finns det farhågor om att de gemensamma målen som ska nås i enlighet med Parisavtalet inte slutligt kan bedömas vara uppfyllda eller inte. Det finns en oro att detta kan leda till något som ibland fått benämningen det stora kalkylkriget
.
Denna problematik är densamma vare sig den sker i upphandlingssammanhang på ett nationellt plan eller globalt plan. Frågeställningen om ett gemensamt arbetssätt är sålunda lika aktuella – i Sverige i den offentliga upphandlingen bland upphandlande myndigheter.
Ett flertal internationella initiativ har redan tagits för att skapa harmoniserade synsätt och praktiska upphandlingsverktyg. Det har till största delen kommit till uttryck genom utarbetande av olika standarder inom den internationella standardiseringsorganisationen (ISO). I den nu pågående satsningen inom EU på olika former av regelverk för att minska klimatpåverkan utgår man från dessa ISO-standarder, men anpassar dem till kommande regelverk och lagstiftning. Både på ett internationellt och europeiskt plan pågår arbetet med att ytterligare anpassa upphandlingsmetoder och praktiska verktyg för att möta ökade förväntningarna på att ett mer effektivt upphandlingsarbete påtagligt kan bidra till nödvändiga klimatomställningar.
ISO-standarder
De standarder som främst är centrala för tillämpning inom upphandlingsområdet är de för livscykelanalyser, LCA (ISO 14040/44) och miljövarudeklarationer, EPD (ISO 14025). EPD-standarden har särskilt utvecklats för användning inom upphandlingsområdet med målsättningen att tillhandahålla sakliga underlag för jämförelser. Detta benämns i standarden som ”support for informed choices" med vilket menas att den information som finns i en EPD ska utgöra grunden för olika former av beslut i upphandlingssammanhang.
ISO-standarden för EPD publicerades för snart 25 år sedan och har inte genomgått någon uppdatering sedan dess. Mycket har hänt inom miljökommunikationsområdet under senare tid och behovet av sakliga och verifierade underlag har ökat i takt med utvecklingen av ett mer effektivt klimatarbete på upphandlingsområdet. ISO har därför beslutat att uppdatera och revidera alla standarder i den så kalladeISO 14020-serien – ett arbete som pågår sedan något år tillbaka.
När standarden för EPD publicerades 2006 fanns bara ett fåtal EPD-program etablerade på marknaden, och erfarenheterna av tillämpningen av standarden var begränsad. Det ledde med tiden till ett behov av mer vägledning för vissa specifika frågeställningar, företrädesvis inom områdena utveckling av produktspecifika regler (PCR) och former för ömsesidigt erkännande mellan EPD programoperatörer. Sådana ”tilläggsstandarder” i form av tekniska specifikationer har därefter utarbetats – ISO/TS 14027 Development of product category rules och ISO/TS 14029 Mutual recognition of environmental product declarations (EPDs) and footprint communication programmes. En frågeställning som sannolikt uppstår i samband med revideringsarbetet är huruvida dessa tilläggsstandarder kan inkorporeras i huvudstandarden eller förbli separat dokument. I fallet tilläggsstandarden om utveckling av PCR har detta dokument fått en central användning i andra sammanhang, inte minst inom EU´s metod för miljöfotavtryck (PEF- Product Environmental Footprint) – se vidare nedan.
Breddning av EPD till ett med generellt upphandlingskoncept
För EPD har möjligheter öppnats till en delvis ny ansats för att kunna utvecklas till ett mer generellt upphandlingskoncept som följer en breddning av definitionen av en EPD. I samband med revideringen av den inledande standarden för ISO 14020-serien om principer och generella krav (ISO 14020: Environmental statements and programmes for products - Principles and general requirements) fastställdes en ny definition av EPD till att lyda: ”Miljöuttalande om en produkts miljöprestanda baserat på förutbestämda parametrar från LCA-beräkningar och kompletterande miljöinformation”. Den förändring som skett är tillägget om kravet på kompletterande miljöinformation (additional environmental information). Detta indikerar möjligheten att bredda EPD-konceptet till en annan form av miljörelaterad information, utöver de parametrar som nu ingår i en LCA-beräkning med koppling till vanligt förekommande miljöaspekter såsom klimat, övergödning, försurning m.m. De krav som ställs på möjligheten att bredda EPD till andra anknytande områden är att dessa måste vara verifierbara.
Begreppet additional environmental information förekommer såväl i ISO 14025 som i PEF med ett flertal olika exempel på vilken typ av information som här skulle vara aktuella. Flera olika typer av information kan alltså i framtiden komma att ingå i en EPD. Det område som av många i första hand föreslås ingå i denna breddning av EPD är olika aspekter kopplade till cirkulär ekonomi med tillämpning i cirkulär upphandling. Detta kan tyckas logiskt då LCA-beräkningar samlar in informationen om resursflöden i form av massbalanser bestående av kartläggning av in- och utflöden av material och energi utifrån avgränsade produktsystem (enhetsprocesser) i det som kallas inventeringsanalys. Denna analys ger en första uppfattning över storleksordningar av material-och energiflöden och resulterar i underlag för övergripande ställningstaganden om tänkbara åtgärder för att minska dessa flöden på ett resurseffektivt sätt. Vid inventeringsanalysen kan modellering ske av den minskade klimatpåverkan som kan ske vid olika omfattning på användning av återvunna insatsvaror – en vanlig frågeställning i cirkulär upphandling.
Cirkulära aspekter kan alltså mycket väl ingå i framtida EPD:er. Förberedelse- och planeringsarbetet skulle kunna vara desamma som för förfarande för fossilfri upphandling men med större inslag av speciella cirkulära frågeställningar som behandlas i behovs- och marknadsanalyserna och de tidigare leveranstörskontakterna. De speciella cirkulära aspekter som behöver ingå i kravställandet kan med fördel sammanfattas i ett Annex till PCR-dokument.
En av de viktigaste fördelarna med denna typ av breddning av EPD-konceptet är de kostnadsfördelar det för med sig då det utnyttjar de tillfällen till direktkontakt med leverantörer som sker vid LCA-beräkningar och verifiering vid utarbetande av en EPD för att då inhämta och verifiera uppgifter av särskild betydelse för cirkulär upphandling – uppgifter som annars är mycket svåra och kostsamma att få fram på traditionellt sätt.
EU´s satsningar inom klimat- och det cirkulära området
Inom ramen för EU´s gröna giv (the European Green Deal) har EU kommissionen utarbetat ett samlat paket för att säkerställa att framtida åtgärder inom policyområden som klimat, energi, transporter och skatter blir anpassade för att möjliggöra en reducering av utsläpp av växthusgaser med minst 55 procent till år 2030 som utgör EU´s mål i internationella klimatöverenskommelser jämfört med utsläppen på 1990 års nivåer. Denna satsning som kallas ”Fit-for-55” kommer löpande att ses över och uppdateras vid behov för att kunna nå målet att bli klimatneutral år 2050. Viktigt att notera är att EU´s kommande förordningar och regelverk inom ramen för ”Fit-for-55” avses bli lagligt bindande. Det betyder att de föreslagna åtgärderna måste vara noggrant förberedda och genomarbetade för att vara praktiskt tillämpbara den dagen marknaden ska börja tillämpa dem.
EU-institutionerna har lanserat en lång rad olika initiativ inom ramen för kommande miljö- och klimatarbete. Här återfinns flera olika förslag på ny policy- och produktrelaterad lagstiftning och initiativ för hållbara produkter som också bygger på god resurshantering med cirkulära utgångspunkter. Många av dessa aktiviteter kommer på ett eller annat sätt att påverka det kommande arbetet med offentlig upphandling, vilket framstår med all tydlighet genom följande exempel på citat från några centrala policyområden:
- Aktionsplanen för cirkulär ekonomi, CEAP: Circular public procurement can drive the European Circular Economy Action Plan including life cycle cost repairability/recyclability climate impact and resource consumption
- EkoDesignförordningen, ESPR: To boost demand for environmentally sustainable products, the ESPR aims to set mandatory criteria for the public procurement of specific groups of products
- Konstruktionsproduktförordningen, CPR: The possibility to include criteria in public procurement on sustainability objectives within the CPR without putting at risk the functioning of the single market
Fokus på upphandlings- och kommunikationsverktyg
Ett antal operationella verktyg föreslås komma till användning i samband med cirkulär upphandling men också utifrån ambitionerna i de globala hållbarhetsmålen, huvudsakligen:
- Miljöfotavtryck för produkter - Product Environmental Footprint, PEF
- Digitala produktpass – Digital Product Passport, DPP
- Prestandadeklarationer – Declaration of Performance, DoP
- CE-märkning
Ett försök att återge de mest relevanta av dessa förslag till nya regelverk och lagstiftning återges i nedanstående figur.
Uppdelning av EU´s klimatsatsning ”Fit-for-55” i olika åtgärdsområden med särskilt angivande av aktiviteter som kan komma till användning i upphandlingsarbete (markerat med orange färg)
EU-kommissionen ägnar ett stort engagemang åt vägledning av olika slag för att undvika missvisande och vilseledande information och kommunikation om produkters miljöprestanda: Proposal on new rules to empower consumers in the green transition. För detta har ett särskilt direktiv utarbetats kallat Green Claims, som på svenska översatts till Gröna Miljöpåståenden.
Miljöfotavtryck för produkter, PEF
EU har löpande infört nya bestämmelser och regelverk för att effektivisera sitt miljöarbete i takt med att dessa frågor blivit alltmer uppmärksammade och prioriterade på den politiska agendan. År 2010 presenterade EU kommissionen en strategi för en gemensam marknad för gröna produkter (Single market for green products), vilket blev ursprunget till ett bredare koncept för EU:s framtida ansträngningar att minska utsläppen av växthusgaser.
En följd av introduktionen av den gemensamma marknaden för gröna produkter blev att EU-parlamentet uppdrog åt EU-kommissionen att utveckla en metod för miljöfotavtryck – PEF (Product Environmental Footprint). Metoden tog sin utgångspunkt i ISO-standarderna för LCA (ISO 14040-44) som utvecklats för att kunna tillämpas under olika förutsättningar som kan gälla på en global marknad. EU-kommissionen bedömde dock att ISO-standarderna, för vissa ställningstaganden, var alltför flexibla för de syften PEF förväntas säkerställa. Dessa syften kan i många fall vara knutna till obligatorisk uppfyllnad av regelverk och lagstiftning, vilket då kräver en större stringens och detaljrikedom när det gäller beskrivning av beräkningsregler och en större detaljrikedom när det gäller de områden som resultaten ska återge.
En speciell PEF Guide redogör för den metodik som ska följas i vilket bland annat beskriver utarbetande av produktspecifika regler kallade PEFCR (Product Environmental Category Rules) och redovisning av resultaten för 16 miljöpåverkanskategorier för att kunna täcka alla de frågeställningar som kan komma att behöva beskrivas i alla de kommande regler och föreskrifter som på olika sätt ingår i EU:s klimatpaket ”Fit-for-55”. PEF Guiden har utarbetats för att utgöra en viktig byggsten i EU:s flaggskeppsinitiativ i dess 2020-strategi – A Resource- Efficient Europe.
Utarbetande av PEF-metodiken påbörjades för cirka tio år sedan och har koncentrerats till att utveckla PEFCR för ett antal prioriterade produktgrupper, vilket sammantaget mynnade ut i ett drygt 20-tal PEFCR-dokument. Under senare år har PEF-arbetet genomgått en utvärdering och befinner sig nu i en övergångsfas (transition state) för ställningstaganden om omfattningen och inriktningen av det fortsatta arbetet. Utvärderingsarbetet har bland annat omfattat aktiviteter för att få information om hur olika målgrupper uppfattar användbarheten av PEF-metodiken.
Digitala produktpass, DPP
Öppenhet och tillgänglighet för information om cirkularitet och hållbarhet är en nödvändighet för att framgångsrikt kunna förlänga produkters livslängd genom återvinning och underhåll samt andra former av åtgärder. För produkter som kommer att regleras under Eco-Designförordningen ska sådan information redovisas i digitala produktpass. Dessa ska säkerställa tillgång till data i hela värdekedjan och stödja miljöarbetet för producenter, importörer, distributörer, reparatörer och aktörer som arbetar med återvinning. De digitala produktpassen kommer också att bidra till uppfyllandet av EU´s säkerhetsmål genom attpotentiella skadliga ämnen på så vis kan spåras ur ett livscykelperspektiv, vilket förespråkas i den kemiska hållbarhetsstrategin, CSS.
Prestandadeklarationer, DoP
Prestandadeklarationer utgör en viktig och nödvändig del genom att öka transparens och öppenhet om produktinformation, vilket underlättar genomförandet av intentionerna för EU´s gemensamma marknad. Varje produkt som innefattas av EU´s harmoniserade standarder utfärdat i European Technical Assessment behöver en sådan deklaration för att kunna erhålla en CE-märkning. Det är en sammanställning av olika produktegenskaper inkluderande väsentlig miljöinformation.
CE-märkning
Genom att CE-märka produkter försäkrar tillverkaren att produkten uppfyller de väsentliga hälso-, miljö- och säkerhetskraven i relevanta direktiv. Märkningen fungerar sedan som ett sätt för fri rörlighet på den inre marknaden. CE-märkningen indikerar att konstruktionsprodukters prestanda är i överensstämmelse den utarbetade prestandadeklarationen. Ett av de viktigaste syftena med CE-märkningen är att undvika handelshinder och öka konkurrenskraften för byggprodukter.